КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 апреля 2023 года N 15-П
По делу о проверке конституционности абзаца девятого пункта 2 статьи 1, абзацев первого и второго пункта 1 и предложения первого пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 22 и пункта 3 статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", абзаца второго части 6 статьи 28.3 и предложения второго части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также пункта 1 части 3 статьи 16.5 Закона города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в связи с жалобой гражданина П.Н.Лакина
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности абзаца девятого пункта 2 статьи 1, абзацев первого и второго пункта 1 и предложения первого пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 22 и пункта 3 статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", абзаца второго части 6 статьи 28.3 и предложения второго части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации, а также пункта 1 части 3 статьи 16.5 Закона города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина П.Н.Лакина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации":
в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами (абзац девятый пункта 2 статьи 1);
предметом надзора прокуратуры Российской Федерации являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (абзацы первый и второй пункта 1 статьи 21);
при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (предложение первое пункта 2 статьи 21);
прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (пункт 2 статьи 22);
в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (пункт 3 статьи 27).
Согласно положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (абзац второй части 6 статьи 28.3); при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации (предложение второе части 1 статьи 28.4).
Пункт 1 части 3 статьи 16.5 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - КоАП Москвы) (в редакции, примененной в деле с участием заявителя) устанавливает, что помимо случаев, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП Москвы, в частности его статьей 3.13, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел.
1.1. Гражданин П.Н.Лакин обратился 1 ноября 2020 года в МО МВД России "Коммунарский" г.Москвы с заявлением о принятии мер в отношении его соседей, которые нарушали режим тишины в ночное время. По указанному факту постановлением временно исполняющего обязанности начальника данного межмуниципального отдела от 8 ноября 2020 года отказано в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием события преступления, предусмотренного статьей 213 "Хулиганство" УК Российской Федерации. В постановлении указано на возможные признаки в действиях соседей заявителя административного правонарушения, предусмотренного статьей 3.13 КоАП Москвы, и на то, что составление протокола о таком административном правонарушении не относится к полномочиям должностных лиц органов внутренних дел.
23 ноября 2020 года П.Н.Лакин обратился в прокуратуру Троицкого и Новомосковского административных округов (ТиНАО) города Москвы с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 3.13 КоАП Москвы, по тому же факту противоправных действий, приложив к нему постановление от 8 ноября 2020 года. Данное заявление 27 ноября 2020 года было направлено исполняющим обязанности первого заместителя прокурора ТиНАО г.Москвы начальнику УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г.Москве для рассмотрения по существу на основании части 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Начальник МО МВД России "Коммунарский" г.Москвы ответом от 23 января 2021 года уведомил заявителя о том, что в результате проведенной проверки подтвердились факты, изложенные в его обращении, и доводы, указанные в обращении П.Н.Лакина, признаны обоснованными. По существу поставленного вопроса в ответе органа внутренних дел сообщалось о ранее принятом решении об отказе в возбуждении уголовного дела.
П.Н.Лакин оспорил действия (бездействие) органов прокуратуры по его обращению в порядке административного судопроизводства. Решением Щербинского районного суда города Москвы от 29 июня 2021 года отказано в удовлетворении требований П.Н.Лакина о признании незаконным бездействия прокуратуры и обязании ее рассмотреть заявление истца в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях. Данное решение оставлено без изменений апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 23 ноября 2021 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2022 года. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2022 года П.Н.Лакину отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, с чем согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 21 июля 2022 года). Суды мотивировали свое решение тем, что орган прокуратуры вправе возбудить дело о любом административном правонарушении при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов (часть 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации), однако такой надзор не осуществляется в отношении физических лиц (статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
При этом в решении суда кассационной инстанции отмечено, что на момент рассмотрения органом прокуратуры обращения П.Н.Лакина не было заключено соглашение между МВД России и Правительством Москвы о передаче органам внутренних дел полномочий по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.13 КоАП Москвы. Вместе с тем указанное обстоятельство не имеет правового значения для рассмотрения дела заявителя, поскольку из содержания данного ему ответа не следует, что должностное лицо прокуратуры ТиНАО г.Москвы возложило на орган внутренних дел обязанность составить протокол об административном правонарушении.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 1 (часть 1), 2, 15 (части 1 и 2), 17 (часть 3), 18, 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 129 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют органу прокуратуры не принимать процессуальное решение по результатам рассмотрения заявления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 3.13 КоАП Москвы, и допускают перенаправление этого обращения в орган внутренних дел, к полномочиям которого не относится разрешение указанного вопроса.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в его деле, когда им исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты, принимает постановление, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным основаниями и доводами, изложенными в жалобе. Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Абзац второй части 6 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в аспекте, оспариваемом заявителем. В Постановлении от 2 июля 2018 года N 27-П Конституционный Суд Российской Федерации признал данное положение не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему нормативному содержанию в системе действующего правового регулирования он предполагает, что:
заключение соглашений о передаче осуществления полномочий по составлению протоколов о предусмотренных законами субъектов Российской Федерации административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, должностным лицам органов внутренних дел (полиции) направлено на обеспечение сбалансированного сочетания интересов образующих единую систему исполнительной власти Российской Федерации федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающего задачам эффективной административно-правовой защиты прав и свобод граждан;
инициатива заключения таких соглашений должна исходить от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые не могут быть принуждены к их подписанию на неприемлемых для себя организационно-правовых, финансовых или иных условиях, а федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, не вправе произвольно отказывать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их заключении в случаях, когда проекты соответствующих соглашений отвечают требованиям, установленным федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
должностные лица органов внутренних дел (полиции) обязаны - в рамках полномочий, возложенных на них Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", - оказывать содействие в привлечении виновных в совершении предусмотренных законами субъектов Российской Федерации административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, и при отсутствии соответствующих соглашений, заключенных между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и МВД России.
Как особо указал Конституционный Суд Российской Федерации в названном Постановлении, в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае обращения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о совершенных административных правонарушениях, сотрудники полиции могут осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности, при выявлении любых административных правонарушений (пункт 1 части 1 статьи 27.2 и пункт 1 части 1 статьи 27.3), вправе производить в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, а также изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотра транспортного средства (часть 2 статьи 27.7, часть 2 статьи 27.9 и часть 1 статьи 27.10).
Соответственно, абзац второй части 6 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации не нарушает конституционных прав заявителя в оспариваемом им аспекте. Следовательно, производство по настоящему делу в части проверки конституционности этого законоположения подлежит прекращению на основании пункта 3 части первой статьи 43 и части первой статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются абзац девятый пункта 2 статьи 1, абзацы первый и второй пункта 1 и предложение первое пункта 2 статьи 21, пункт 2 статьи 22 и пункт 3 статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предложение второе части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации и пункт 1 части 3 статьи 16.5 КоАП Москвы в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования определяются должностные лица, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.13 КоАП Москвы, в отношении граждан.
2. Провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства и гарантируя государственную защиту прав и свобод человека и гражданина как основное право, Конституция Российской Федерации устанавливает обеспечивающий реализацию этих положений механизм организации и функционирования публичной власти и, прежде всего, определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, а в качестве одной из основ федеративного устройства - единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (статья 1, часть 1; статья 2; статья 5, часть 3; статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации), что, в частности, подразумевает наличие у каждого уровня государственной власти сферы полномочий, за которую она несет самостоятельную ответственность, и вместе с тем возможность оказания федеральной властью содействия властям субъектов в реализации их полномочий в порядке и формах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Так, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации), а защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б" и "к" части 1, Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Законодательство об административных правонарушениях, задачами которого являются в том числе защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 КоАП Российской Федерации), состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП Российской Федерации). Предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях закреплены соответственно в части 1 статьи 1.3 и части 1 статьи 1.3_1 КоАП Российской Федерации. В частности, к ведению субъектов Российской Федерации отнесено определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 1.3_1 данного Кодекса).
Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе в части возбуждения дел об административных правонарушениях, законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями допустимости ограничений прав и свобод, их соразмерности конституционно одобряемым целям, а также обязан соблюдать гарантируемое ее статьей 19 (часть 1) равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение и порядок привлечения к ответственности за него должны быть четко определены в законе, причем так, чтобы исходя из текста нормы - в случае необходимости с помощью данного судами толкования - каждый вовлеченный в область действия законодательства об административных правонарушениях мог предвидеть последствия тех или иных действий (бездействия). Иное может вести к противоречивому и произвольному применению мер административной ответственности, что подрывает действие гарантий защиты прав, свобод и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, потерпевших, других участников производства по делам об административных правонарушениях.
3. В соответствии со статьей 129 (часть 1) Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции; полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Указанные функции и полномочия прокуратуры призваны обеспечить действенность положений Конституции Российской Федерации о высшей ценности человека, его прав и свобод, верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равенстве всех перед законом и судом, гарантиях государственной, в том числе судебной, защиты прав и свобод (статья 2; статья 4, часть 2; статьи 15, 17, 18; статья 19, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, часть 1).
Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами (абзац девятый пункта 2 статьи 1). Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (пункт 2 статьи 22). В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (пункт 3 статьи 27).
В соответствии с названным Федеральным законом органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в отношении федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами и должностными лицами (пункт 1 статьи 21). В отношении указанных органов и должностных лиц органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (пункт 1 статьи 26).
Осуществляя данные виды надзора, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц (пункт 2 статьи 21, пункт 2 статьи 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Это принципиальное требование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор) (Постановление от 17 февраля 2015 года N 2-П).
Приведенным положениям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" корреспондирует часть 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации, которая содержит перечень статей данного Кодекса, закрепляющих составы административных правонарушений, дела по которым возбуждает прокурор. Наряду с этим установлено, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (часть 2 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации).
